Obligatoriedad de habitación de las viviendas de personas jurídicas

Obligatoriedad de habitación de las viviendas de personas jurídicas

El Tribunal Constitucional declara la constitucionalidad de la Ley Foral 24/2013, de 2 de julio, de medidas urgentes para garantizar el derecho a la vivienda en Navarra, que establece la obligatoriedad de habitación de las viviendas en propiedad para las personas jurídicas. No obstante, declara nula la Disposición Adicional Décima por menoscabar competencias estatales.

Según la sentencia del Tribunal Constitucional 16/2018, de 22 de febrero, Rec. 6036/2013:

« ... el Abogado del Estado aduce que el legislador foral, en esta tarea de ordenar la función social del derecho de propiedad sobre viviendas, ha excedido al marco constitucional.

a) Alega, en primer lugar, que ha traspasado el límite constitucional constituido por el artículo 149.1.1 CE, pues, al imponer como una manifestación de esta función social el deber de destinar la vivienda efectivamente a uso habitacional, introduce diferencias en el ejercicio de este derecho constitucional que afectan a aspectos estructurales del mismo, dando lugar así a una desigualdad esencial en dicho ejercicio, que desconocería el mandato contenido en el artículo 149.1.1 CE. Para resolver esta cuestión debemos partir de las notas con que la doctrina constitucional ha caracterizado la intervención de la legislación estatal ex artículo 149.1.1 CE, destacando entre ellas que «en tanto que esa legislación estatal no se haya dictado, resultará sumamente difícil atribuir a la legislación autonómica una invasión competencial, ya que el artículo 149.1.1 CE, más que delimitar un ámbito material excluyente de toda intervención de las Comunidades Autónomas, lo que contiene es una habilitación para que el Estado condicione –mediante, precisamente, el establecimiento de unas ‘‘condiciones básicas' uniformes– el ejercicio de esas competencias autonómicas con el objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes constitucionales» (SSTC 173/1998, de 23 de julio, FJ 9, 178/2004, de 21 de octubre, FJ 7), lo que convierte el enjuiciamiento de una ley autonómica a la luz del artículo 149.1.1 CE en un análisis de constitucionalidad mediata (STC 94/2014, de 12 de junio), que comienza con la identificación de la ley estatal que, dictada en ejercicio de la competencia atribuida por el artículo 149.1.1 CE, va a operar como parámetro de constitucionalidad. El Abogado del Estado no precisa en sus alegaciones que el legislador estatal haya dictado, para asegurar una cierta igualdad en el ejercicio del derecho constitucional a la propiedad privada, una norma que reserve al propietario de viviendas (o de edificaciones en general) la decisión de tenerlas permanentemente habitadas. No habiendo el legislador estatal ejercido la habilitación que el artículo 149.1.1 CE le otorga, resulta necesario afirmar que el legislador autonómico en materia de vivienda, en el momento en que realizamos este enjuiciamiento, no encuentra límites desde esta perspectiva constitucional y, consecuentemente, procede desestimar esta impugnación respecto de los artículos 52.2 a), 66.1 y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción que les da la Ley Foral 24/2013.

b) El Abogado del Estado sostiene también que el legislador foral ha invadido el espacio competencial atribuido al Estado ex artículo 149.1.8 CE. Afirma que, al señalar como manifestación de su función social el deber de destinar la vivienda efectivamente a uso habitacional, está regulando uno de los elementos nucleares del derecho de propiedad privada sobre vivienda, ámbito que al tratarse de una institución civil se reserva al Estado por el artículo 149.1.8 CE. La STC 37/1987, FJ 8, ya se pronunció acerca de en qué medida la disciplina normativa del derecho de propiedad privada se incardina en el título competencial «legislación civil» que atribuye al Estado el artículo 149.1.8 CE.Distinguió al efecto dentro de él una vertiente individual y otra institucional y precisó que «el derecho a la propiedad privada que la Constitución reconoce y protege tiene una vertiente institucional, precisamente derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes sobre los que se ejerce el señorío dominical está llamado a cumplir, lo que supone … la definitiva incorporación del interés general o colectivo junto al puro interés individual del titular en la propia definición de cada derecho de propiedad … Como es lógico, esta delimitación no se opera ya sólo en la legislación civil, sino también en aquellas otras Leyes que cuidan principalmente de los intereses públicos a los que se vincula la propiedad privada». En otras palabras, según el criterio expuesto en la STC 37/1987, la regulación de la dimensión institucional del derecho de propiedad privada, dado que no puede desligarse de la regulación de los concretos intereses generales que la justifican, incumbe al titular de la competencia sectorial para tutelar tales intereses y no al que lo es en materia de legislación civil ex artículo 149.1.8 CE.

En conclusión, al no encuadrarse en la materia «legislación civil» la definición de un deber u obligación concreta del propietario de vivienda prevista en función del logro de un fin de interés público, procede declarar que el legislador foral, al regular como parte del derecho de propiedad sobre la vivienda un deber de ocupación efectiva en los artículos 52.2 a), 66.1 y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, en la redacción que les da la Ley Foral 24/2013, no invade las atribuciones estatales ex artículo 149.1.8 CE y, en consecuencia, desestimamos también esta alegación.

9. El segundo motivo de impugnación se deduce contra el artículo 42 bis –apartados segundo, cuarto, quinto y sexto– y el artículo 42 ter Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por el artículo 1 Ley Foral 24/2013. Aduce el Abogado del Estado que estos preceptos, en tanto que definen mediante presunciones y meros indicios la situación de vivienda no efectivamente ocupada y correlativamente el tipo infractor regulado en el artículo 66.1, vulneran los principios de presunción de inocencia y culpabilidad (arts. 25 CE y 130 Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999) y el de prohibición de la arbitrariedad del artículo 9.3 CE, este último porque las personas jurídicas afectadas por el tipo infractor del artículo 66.1 no tendrían «poder de disposición absoluto sobre que una vivienda de su titularidad esté efectivamente ocupada». Procede rechazar esta impugnación porque, en virtud de las razones que pusimos de manifiesto en el fundamento jurídico 5, los artículos 42 bis y 42 ter objeto de la misma han de entenderse en función de la política de fomento en materia de vivienda que disciplina el artículo 42 septies y, por tanto, no relacionados con las medidas de gravamen que se regulan en otros preceptos de la ley. Al no revestir estos preceptos ninguna eficacia en el régimen sancionador previsto en esta ley foral no es posible anudar a ellos la vulneración de los principios invocados en esta alegación, por lo que debe acordarse su desestimación.

10. La tercera impugnación del Abogado del Estado comprende dos planteamientos distintos. Sostiene, de un lado, que incurren en discriminación arbitraria (art. 14 y 9.3 CE) los preceptos recurridos que asocian consecuencias sancionadoras al incumplimiento del deber de ocupación efectiva de la vivienda solo respecto de las personas jurídicas. El Abogado del Estado reprocha a la ley foral un segundo trato discriminatorio, esta vez imputado al apartado segundo de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/2010, añadida por el artículo 7 de la Ley Foral 24/2013, en la medida que la expropiación de uso que regula solo se prevé para un tipo de personas jurídicas con exclusión de cualesquiera otras. La demanda no contiene ninguna argumentación relativa a las notas constitutivas del canon de igualdad ex artículo 14 CE, ni precisa la condición peyorativa histórica o socialmente arraigada que concurra en el sujeto discriminado, por lo que el Tribunal ceñirá su análisis a determinar si las diferencias normativas recurridas «carece[n] de toda explicación racional … sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias» (STC 38/2016, de 3 de marzo, FJ 8, y las allí citadas). El Tribunal considera que no solo cabría formular ciertas explicaciones para dicho distinto régimen, sino que incluso alguna de ellas es expuesta en el preámbulo de la norma.

En efecto, la notoriedad de la utilización de las viviendas como bien de inversión predicable en las personas jurídicas, frente al natural ejercicio del derecho a la vivienda propio de las personas físicas, podría justificar razonablemente que el legislador asociase consecuencias diversas al incumplimiento del deber de dar efectiva habitación a la vivienda cuando su titular es una persona jurídica. Por otro lado, al delimitar en qué casos la cobertura de necesidad de vivienda en caso de desahucio de personas en situación de emergencia pudiera ser de interés social al efecto de justificar su expropiación forzosa no sería irrazonable tomar en cuenta aquellos supuestos de importancia cuantitativa, como es el caso de las entidades financieras y sus filiales inmobiliarias, sujetos estos que a priori serán quienes (por ser titulares del préstamo cuyo colateral es la vivienda) insten en la gran mayoría de los casos los procedimientos de desahucio que afecten a personas en situación de emergencia. Constatado que no se puede afirmar que el distinto trato definido en los preceptos legales recurridos carezca de toda explicación racional, no cabe acoger este motivo impugnatorio, que ha de ser desestimado ..."

"... 17. La demanda sostiene, en último lugar, que la limitación que, en atención a la función social se impone por la Ley Foral sobre el derecho de propiedad sobre las viviendas debe respetar el test de proporcionalidad en sus tres escalones. Y añade que «no puede admitirse la constitucionalidad de la limitación impuesta en tanto las medidas restrictivas del derecho de propiedad en que se concreta no resultan indispensables al existir otras medidas más moderadas para subvenir a la situación de emergencia social que se trata de afrontar, ni tampoco resultan ponderadas o equilibradas al derivarse de las mismas más perjuicios sobre otros bienes o valores en conflicto que beneficios para el interés general». Mantiene, así, «la inobservancia por parte de la Ley Foral de dos de las tres exigencias que conlleva el principio de proporcionalidad». A diferencia de lo sostenido en la demanda, este Tribunal aprecia que el legislador del derecho de propiedad, aparte del necesario respeto a su contenido esencial que predica el artículo 53.2 CE de «los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo del presente Título», no encuentra otro límite que el de no sobrepasar el «equilibrio justo» o «relación razonable entre los medios empleados y la finalidad pretendida» (por todas, asunto James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 50), teniendo en cuenta que en las decisiones de índole social y económica se reconoce al legislador un amplio margen de apreciación sobre la necesidad, los fines y las consecuencias de sus disposiciones (inter alia, asuntos James y otros c. Reino Unido, 21 de febrero de 1986, § 46; ex Rey de Grecia y otros c. Grecia, 23 de noviembre de 2000, § 87; Broniowski c. Polonia, 22 de junio de 2004, § 149). Resulta innecesario examinar este motivo de impugnación respecto de la disposición adicional décima de la Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por la Ley Foral 24/2013, pues ya ha sido declarada inconstitucional y nula por esta misma sentencia. Por otra parte, los artículos 42 bis –apartados segundo, cuarto, quinto y sexto– y los artículos 42 ter a 42 sexies, todos ellos de la Ley Foral 10/2010, en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley Foral 24/2013, no son más, según ya hemos dicho, que previsiones accesorias de las actuaciones de fomento en materia de vivienda reguladas en el artículo 42 septies, con lo que carecen de nexo con los gravámenes regulados en otros capítulos de la Ley. De este modo, únicamente el artículo 42 quater impone verdaderas obligaciones al propietario, que al ser de información y colaboración no desbordan en ningún caso el equilibrio justo entre el interés público perseguido y el sacrificio exigido al propietario. Los artículos 52.2 a), 66.1 y 72.2 de la Ley Foral 10/2010, añadidos respectivamente por los artículos 2, 5 y 6 de la Ley Foral 24/2013, aunque sí contienen relevantes restricciones para el titular del derecho de propiedad, el legislador dice adoptarlas en función de un fin de relevancia constitucional como es garantizar el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada (art. 47.1 CE), a lo que se une que un análisis de dichas medidas, respetuoso del amplio margen de apreciación que incumbe al legislador en este ámbito, conduce a este Tribunal a concluir que con ellas no se desborda el justo equilibro entre los medios empleados y la finalidad pretendida ...»

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